各区县人民政府，市新区管委会，市政府各工作部门、直属事业单位：
  《铜川市“十三五”深化医药卫生体制改革实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

铜川市人民政府
2017年12月28日

铜川市“十三五”深化医药卫生体制改革实施方案

为推进健康铜川建设，加快完善城乡居民基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务目标，根据《陕西省“十三五”深化医药卫生体制改革实施方案》《铜川市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，结合我市实际，制定本方案。
一、主要目标
到2020年，基本建成覆盖城乡居民全生命周期，体制顺畅、机制灵活、结构合理的公共卫生服务体系和医疗服务体系，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。
二、重点任务
（一）推进分级诊疗制度
1. 健全完善医疗卫生服务体系。优化医疗卫生资源布局，明确各级各类医疗卫生机构功能定位。加强专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院之间的分工协作，基本建立起布局合理、功能互补、层次分明、协作有力的医疗卫生服务网络，努力打造15分钟医疗服务圈。合理控制公立综合性医院数量和规模。
2. 提升基层医疗卫生服务能力。以常见病、多发病的诊断、鉴别和中医药治疗为重点，强化基层医疗卫生机构基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、高危孕产妇初筛、儿科、老年病、中医、康复等医疗服务能力。重点加强县域内转出患者数量居于前10位病种所在科室建设，降低县域外就诊率。完善基层管理和运行机制，落实基层医疗卫生机构人事、薪酬、管理等方面的自主权。建立基层医疗卫生机构及负责人绩效评价机制。落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。
3. 改革医疗卫生服务模式。推进医疗联合体建设，组建“铜川市人民医院医疗集团”“北京中医药大学孙思邈医院医疗集团”和“陕煤化铜川医疗集团”。耀州区和宜君县组建县镇村一体化管理的县域医共体，提升大病救治能力。做强市级公立医院特色专科，联合市外三甲医院和市内各级公立医院，跨区域组建专科联盟，提升市域内专科疾病诊断和救治能力。完善全市区域智慧医疗协同服务云平台，积极向基层医疗机构提供远程医疗教学培训等服务，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。健全全科医疗服务体系，医疗机构全部设立全科医学科，配备全科医生，全面负责所在医疗机构全科诊疗和双向转诊管理，探索全科医生收入与签约履约挂钩机制。推进医疗资源共享，完善质量控制标准，医联体内部和同级医疗机构间实行医学检查检验结果互认，设置专门医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享。完善医联体内部医疗机构业务信息平台建设，实现患者信息记录连续、数据共享。实行医师多点执业，推行医师执业注册区域化管理和医疗机构、医师、护士证照电子化注册。
4. 健全双向转诊机制。明确医疗机构急慢分治服务流程，健全分工协作机制，畅通医院、基层医疗卫生机构、康复医院和护理院等慢性病医疗机构之间的转诊渠道，形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”格局。医疗机构根据功能定位和技术能力，制定常见病种出入院和双向转诊标准。落实医保向基层倾斜政策，实行不同等级医疗机构报销比例差别化，推动慢性病患者、康复期患者向下转诊。完善分级诊疗信息系统，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通向下转诊渠道。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用衔接。以基层首诊率、上转率、下转率、医疗质量安全、患者满意度为主要内容，对分级诊疗实施情况进行考核评价。
5. 推进家庭医生签约服务。全面开展家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、慢性病患者、严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群。以医联体内二三级医院为技术支撑，实行“医联体+全科医生”签约模式，居民或家庭在基层全科医生团队签约基础上，可再与医联体内1家二级医院、1家三级医院签约，逐步形成“1+1+1”签约组合。积极开发含中医药服务在内的签约服务包，探索提供差异化服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。
（二）建立现代医院管理制度
1. 完善公立医院管理体制。健全政府办医体制，理顺部门管理职责，实行管办分开、政事分开，推动医院管理模式和运行方式转变，构建决策、执行、监督相互协调的公立医院管理机制。完善法人治理结构和机制，实行管理委员会领导下的院长负责制，落实医院在人事管理、机构设置、收入分配、年度预算执行等方面的自主权。完善院长选拔任用制度，实行院长任期目标责任制，建立健全公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度。
2. 建立公立医院补偿新机制。落实药品零差率销售补偿资金。推进医疗服务价格改革，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。落实重点药品监控、处方点评、合理检验检查、医保审核监管等措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链。落实符合区域卫生规划的公立医院投入政策，逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务，形成公立医院服务收费和政府补助补偿新机制。
3. 建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。在现有编制总量内，确定公立医院编制总量，逐步实行备案制,在三级甲等医院开展编制管理改革，实行人员总量管理试点。医院自主招聘专业技术人员。深化薪酬制度改革，医院自主制定内部收入分配标准和办法，医务人员实行因岗定薪，同岗同酬，岗变薪变、优绩优酬。薪酬标准制定时应向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，保证儿科、妇产、急诊和精神卫生、结核、传染等公共卫生相关科室人员平均收入不低于院内其他科室同等条件人员。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。
4. 健全考核评价机制。实行公立医院院长年薪制和任期目标责任制。按照突出公益性质和社会效益原则，健全医院和院长绩效评价指标体系。考核内容涵盖社会效益、服务供给、综合管理、可持续发展等内容，突出对功能定位、职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度的考核，考核结果向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长聘用、奖惩等挂钩。探索建立公立医院第三方考核评价机制。
5. 控制医疗费用不合理增长。建立公立医院医疗费用控制监测和考核机制。向社会公开辖区内各医院的价格、医疗服务效率、次均医疗费用等信息，每季度通报公示医疗机构费用指标。卫计等相关部门对公立医院药品、高值医用耗材、大型医用设备检查等情况实施跟踪监测。
6. 强化精细化管理。坚持“精、准、细、严”原则，健全医院运行管理，改善群众就医体验。强化成本核算与控制，推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。建立医院内部分诊制度，门诊一站式服务，优化医疗服务流程。加强医德医风建设和行业自律教育，优化医务人员从业环境。
（三）健全医疗保障制度
1. 提高保障水平。逐年提高城乡居民基本医保筹资标准，到2020年城乡居民人均筹资水平、政府补助比例均不低于中省标准，合理确定政策范围内报销比例，逐步缩小与实际报销比例之间的差距。鼓励提供和使用适宜中医药服务，适当提高报销比例，将医保规定的医疗康复项目纳入基本医保支付范围，逐步扩大中药制剂、针灸和治疗性推拿等中医非药物诊疗技术医保报销范围。
2. 改革支付方式。加强临床路径管理，推行临床路径+病种付费方式，综合开展按人头付费、按床日付费、总额预付等复合型付费方式，探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。建立医保经办与医疗机构之间公开、平等谈判协商机制和医疗费用负担风险分担机制，积极建立节约留用、合理超支分担的激励约束机制，控制医疗费用不合理增长。实现基本医保跨省和省内异地就医直接结算。
3. 整合城乡居民基本医保制度。完善城乡居民基本医保市级统筹政策，在实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”基础上，加快整合医保管理机构。加快推进医保管办分开，提升医保经办机构法人化和专业化水平。加强医保经办机构标准化、专业化、信息化建设，提升服务质量和效率。推动基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险有效衔接，实现“一站式”服务。
4. 完善重特大疾病保障制度。在全面实施城乡居民大病保险制度的基础上，采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施，提高大病保险对困难群众支付的精准性。继续做好重特大疾病医疗救助工作，发挥医疗救助托底保障作用。
5. 加快发展商业健康保险。健全完善医疗责任保险、医疗意外保险，探索发展多种形式的医疗执业保险。鼓励和支持健康保险机构参与医保经办服务。在确保基金安全和有效监管前提下，以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保经办服务。完善城乡居民大病保险商业承办模式。
（四）完善药品供应保障制度
1. 完善药品耗材集中采购。推进医用耗材网上阳光采购。按照分类采购原则，由三级综合医院牵头，组建全市采购联合体或跨区域采购联合体，开展联合带量议价采购，提高医院药品采购参与度，降低药品价格。贯彻落实中省低价药品和短缺药品有关政策。
2. 推行药品耗材“两票制”。城市公立医疗机构实行药品耗材采购“两票制”，规范配送管理，压缩配送企业数量，提高配送集中度。鼓励生产企业直接为城市公立医疗机构配送药品耗材。县、镇、村医疗卫生机构药品耗材逐步向“两票制”过渡。强化县镇村一体化配送，提高配送效率。
3. 巩固基本药物制度。完善基本药物优先和合理使用制度，坚持基本药物主导地位，二级及以上医院基本药物使用比例达到40%以上。
4. 开展合理用药监测与干预。健全市、区县药品督查队伍，开展药品、医用耗材采购和使用全程督查。加强重点监控品种、超常使用药品、高值医用耗材跟踪监测，及时预警干预。二级及以上医院设立总药剂师，发挥药剂师的用药指导作用，加大合理用药宣传，规范医生处方行为，保障群众用药安全。
（五）建立综合监管制度
1. 推动管理方式转变。贯彻落实卫计行业管理标准和办法。按照“放管服”改革要求，进一步简政放权，加快职能转变，优化工作流程，更加注重加强事中事后监管，提升监管效能。
2. 构建多元化监管体系。整合卫计执法力量，实行卫生、计生、中医药综合监督执法，加强卫计综合执法队伍建设。创新医疗服务、药品供应、医疗保障、公共卫生、中医药等领域监管方式，强化全程监督，推行全过程执法记录，提升依法管理能力，构建与事业改革发展相适应的监管体系。
3. 强化全行业综合监管。推动监管重心转向全行业监管，对区域内所有医疗卫生资源实行统一规划、统一准入、统一监管。推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查，依法查处违法违规行为，抽查情况及查处结果及时向社会公开。建立违法违纪“黑名单”制度。加强对非营利性社会办医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监管。完善基本医保基金监管制度，加大对骗保欺诈等医保违法行为惩戒力度。完善医疗保险对医疗服务的监控机制，将监管对象由医疗机构延伸至医务人员。强化医务人员法治意识，提高依法执业水平。
（六）统筹推进相关领域改革
1. 加强卫生人才队伍建设。实施区县级临床骨干医师、公共卫生、医技人员和乡村医生等短期培训计划，落实“5+3”“3+2”住院医师规范化培训制度。继续开展在岗基层医生转岗培训和定向培养全科医生，确保每万名居民至少有2名全科医生。加强儿科医技人员队伍建设、完善儿童医疗服务体系。注重中医师承导师、学科带头人培养，强化师承教育、中医医术确有专长人员医师资格考核注册和中医药传承研究。完善基层人事薪酬制度改革,为区县及以下医疗卫生机构定向招聘医学本科毕业生，统一实行区县招镇用。深化基层薪酬制度改革，允许将30%收支结余纳入绩效奖励性工资分配。落实职称晋升政策，增加医疗卫生机构的高级岗位比例并向基层倾斜。加强乡村医生队伍建设，建立乡村医生退出机制。增强医务人员职业荣誉感,弘扬“敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆”精神，积极挖掘树立先进典型。依法严厉打击涉医违法犯罪行为，维护正常医疗秩序，保护医务人员安全。完善医疗纠纷调解机制，健全“三调解一保险”制度。
2. 大力发展社会办医。社会资本举办中医、康复、医养结合、护理院等机构，以及有资质的中医专业技术人员开办中医诊所，不受规划限制，非禁即入。积极发展健康服务业，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构。鼓励发展儿科、精神科、老年护理等专科医疗机构，支持与公立医院错位发展。完善对非公立医疗机构的行业监管，将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，加大监督检查力度，规范诊疗行为，确保医疗服务质量，健全非公立医疗机构退出机制。规范公立医院改制，采取迁建、整合、转型等途径，推动城市二级医院向社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构转型。推动企业所属医院分离移交改制，传染病院、精神病院、职业病防治院、妇幼保健院、中医院不允许改制。
3. 推动公共卫生服务改革。逐步提高基本公共卫生服务项目补助标准，同步增加服务内容，流动人口和常住人口同等对待，优先将儿童、妇女、老人、计生特殊家庭和贫困人口等人群纳入项目。将妇幼保健与计生技术服务项目整合为孕产妇系统保健免费项目，并扩展到所有区县，落实好配套资金。在核定任务、补助标准和绩效考核的基础上，基层医疗卫生机构获得的基本公共卫生服务经费可统筹用于经常性支出。完善公共卫生服务效果考核评价和激励约束机制，考核结果与服务经费拨付挂钩。建立健全专业公共卫生人员激励机制，落实专业公共卫生机构人员收入保障政策，人员和运行经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况由财政全额预算安排。完善医疗机构承担公共卫生服务任务的补偿机制。
4. 推动中医药振兴发展。坚持中西医并重，传承发展中医药事业。健全中医药管理体系，完善管理职能。加快北京中医药大学第七临床医学院暨孙思邈医院二期项目建设，支持区县中医医院迁建、扩建、改建项目。积极开展市、区县两级“全国基层中医药工作先进单位”创建工作。认真落实社会办中医试点各项措施。推进公立中医医院综合改革。开展孙思邈中医堂、名中医工作室和市级中医重点专科，加快中医药人才培养。发挥中医药在分级诊疗、签约服务、医养结合等方面的优势，落实中医药医保报销倾斜政策，优化中医医疗服务收费项目。统筹发展中医医疗、养生保健、特色康复、健康养老服务，更好地满足群众对中医药服务的需求。
5. 推进信息化建设。加快完善全民健康信息平台、三大基础数据库和业务系统建设，实现互联互通和业务协同，共享健康、诊疗、检查、用药等信息。注重信息技术创新应用，优化服务流程，强化管理评价。推行“互联网+医疗健康”，开展在线预约诊疗，远程医疗、查房等项目，促进云计算、大数据、移动互联网等信息技术与健康服务业深度融合，共同发展。推进陕西省社会公共服务卡（居民健康卡）发放。
6. 推动医疗与养老融合发展。推进多种形式医养结合机构建设，大力开展医养结合示范机构创建，提升医养结合服务内涵。凡新建的示范性养老机构均按照医养结合模式建设。鼓励扶持企业医院向医养结合机构转型。基层医疗机构要充分利用城市社区老年人日间照料中心和农村幸福院，为老年人提供医疗服务。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各区县、各部门要高度重视医改工作，在市医改领导小组的统筹协调下，建立医疗、医保、医药统一的管理体制，实行“三医联动”。发挥各级党委（党组）领导核心作用，把医改纳入全面深化改革中部署考核，强化医改队伍建设，提高工作能力，提升工作效率和质量。各部门要依据本实施方案，结合工作职责，制定细化配套措施，推进工作任务落实。
（二）强化政府责任。落实政府领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立责任落实和定期考核的约束机制。全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、离退休人员费用、政策性亏损补贴、取消药品加成补偿政策。对2014年锁定的公立医院历史债务，用政府债务置换逐步化解。按照事权、财权相统一原则，明确各级政府投入责任，合理划分政府、社会与个人的卫生投入比例，形成投入补偿长效机制，不断降低个人卫生费用自付比例。
（三）强化督查评估。各区县、各部门要加强医改监测数据上报，注重实时性和准确性。市医改办会同相关部门对医改重点任务落实情况进行监督检查和评估分析，推动医改政策落地。积极总结改革成效，形成可复制、可推广的改革经验。
（四）强化宣传引导。各区县、各部门要加强医改正面宣传，及时回应社会热点，鼓励社会各界参与医改，为改革顺利推进营造良好舆论环境。做好医改政策宣传解读，合理引导群众预期，提高人民群众对医改的知晓率和支持率。宣传典型经验和先进人物，发挥卫计系统医改主力作用，提高医务人员参与改革的积极性和主动性，最大限度凝聚共识，推动医改向纵深发展。