经报请自治区政府同意，现将自治区卫生和计划生育委员会、财政厅、机构编制委员会办公室、发展和改革委员会、人力资源和社会保障厅制定的《内蒙古自治区旗县级公立医院综合改革试点实施意见》印发给你们，请结合本地实际认真贯彻落实。

内蒙古自治区卫生和计划生育委员会

内蒙古自治区财政厅

内蒙古自治区机构编制委员会办公室

内蒙古自治区发展和改革委员会

内蒙古自治区人力资源和社会保障厅

2014年8月15日

内蒙古自治区旗县级公立医院综合改革试点实施意见

为贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、国家卫生计生委等五部委《关于推进县级公立医院综合改革的意见》（国卫体改发〔2014〕12号）和国务院办公厅《关于印发深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务的通知》（国办发〔2014〕24号）等有关文件精神，结合我区实际，现就加快推进全区旗县级公立医院综合改革试点工作提出如下意见。

一、  总体要求

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，落实自治区“8337”发展思路，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持以群众反映突出的重大问题为导向，坚持公立医院公益性质，以破除以药补医机制为关键环节，重点解决公立医院规划不合理、公益性不强、管理制度不健全、就医秩序不规范、综合改革不配套等问题。进一步强化改革的系统性、整体性和协同性，突出体制机制创新和治理体系与能力建设，注重综合改革与单项改革的有机结合，注重改善群众医疗保障条件与提高旗县级公立医院服务能力的有机结合。本着试点先行的原则，推进自治区旗县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等方面的综合改革。建立起符合自治区实际、维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。坚持以改革促发展，加强以人才队伍为核心的能力建设，逐步提升全区旗县级公立医院医疗卫生服务能力和水平。

二、工作目标

紧紧围绕群众看病就医中存在的突出问题，通过旗县级公立医院综合改革试点，革除现存体制和机制弊端，完善配套政策和措施，逐步理顺旗县级公立医院管理体制，厘清政府和公立医院的责权关系，建立法人治理机制，建立起科学的补偿新机制；完善医保支付方式，规范药品采购机制，创新监管机制；建立起权责明确、管理科学、激励约束有效的现代医院管理制度；提升以人才队伍建设为核心的旗县级公立医院服务能力；构建布局合理、规模适当、功能完善、富有效率的旗县域医疗服务体系；形成旗县级公立医院综合改革的基本思路，为全面推进全区旗县级公立医院改革积累经验；逐步提高旗县域内患者就诊率，基本实现大病不出县。

三、试点旗县的确定

综合考虑全区旗县社会经济发展现状、旗县级公立医院改革的代表性、旗县级公立医院综合改革的支撑条件和工作基础等因素，在全区选择40个旗县（市）作为试点，先行先试，其中确立国家试点旗县15个、自治区试点旗县25个。

四、主要任务

（一）明确功能定位

旗县级公立医院是公益二类事业单位，是旗县域内的医疗卫生服务中心、农村牧区三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向旗县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担旗县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊，农村牧区基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。

（二）优化旗县域内卫生资源配置

1.完善区域卫生规划。依据《全国卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，自治区编制卫生资源配置标准，各盟市制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，并向社会公布，将区域内各级各类医疗机构统一纳入规划。

2.合理配置资源。每个旗县重点办好1-2所旗县级公立医院（含蒙医中医医院）。按照“填平补齐”原则，继续实施旗县级公立医院标准化建设，30万人口以上的旗县至少有一所公立医院达到二级甲等水平。完善蒙中医药服务提供和使用政策，加强蒙中医院和综合医院蒙中医科室能力建设，鼓励旗县级公立医院提供蒙中医药服务。严格控制旗县级公立医院床位规模和建设标准，严禁举债建设和举债购置大型医用设备。对超规模、超标准和举债建设的地方和机构，严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任。

3.鼓励社会资本举办医疗机构。落实《内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区医改办关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》（内政办〔2013〕7号），依据区域医疗机构设置规划，放宽社会资本办医准入范围。各盟市、旗县政府要清理和修改涉及非公立医疗机构准入、执业、监管等方面的文件，结合实际制定和完善鼓励引导社会资本举办医疗机构的实施细则和配套文件，消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，抓紧完善和落实社会资本举办医疗机构的各项政策，为社会资本办医创造有利条件。

（三）改革公立医院补偿机制

1.破除以药补医，建立完善补偿机制。旗县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，取消药品加成政策。医院由此减少的合理收入通过调整医疗技术服务价格、增加政府投入以及医院加强成本核算、节约运行成本等多方共担。各旗县要按照“建设靠政府、运行靠服务”的原则，制定具体的旗县级公立医院补偿办法。在积极争取中央财政支持的基础上，自治区财政和盟市财政将根据各旗县财力状况和推进改革试点情况给予奖补，增加的政府投入要纳入财政预算。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿，缩小医保基金政策内报销比例与实际比例之间的差距。

2.合理调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，综合考虑试点旗县经济水平、医保承受能力、取消药品加成后减少的合理收入和旗县域群众就医承受能力，合理提高体现医务人员技术劳务价值的诊疗、护理、手术、蒙医中医服务、远程医疗等项目价格。降低医学检验、高值医用耗材、大型医用设备检查、治疗价格。改革医疗服务以项目为主的定价方式，积极开展按病种收费试点，病种数量不少于50个，病种收费标准按照国家临床路径管理的标准进行测算。政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制定检查治疗价格。调整后的医疗技术服务收费按规定纳入医保支付政策范围，并同步推进医保支付方式改革。试点期间，由试点旗县在自治区确定的原则框架内，按照价格调整原则方法，结合本地医疗机构药品加成收入总量、诊疗项目收入结构等实际，认真测算制定具体价格调整方案，并开展医疗服务价格调整工作。调整医疗服务价格政策，要同步规范医疗收费行为，确保群众负担不增加、医保基金能承受和医院运行可持续。旗县医疗服务价格调整方案由盟市行署、政府审批后，报自治区价格主管部门备案。

3.落实政府投入责任。旗县级人民政府是举办旗县级公立医院的主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，对旗县级公立医院全面落实符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急救治、支边支农等公共服务的政府投入政策。自治区制定完善政府卫生投入政策，合理划分各级政府之间的卫生投入责任。中央财政和自治区财政、盟市财政给予适当补助。要加大对蒙中医药事业发展的扶持力度，落实和完善政府对旗县级蒙医中医医院的投入倾斜政策。

（四）改革医保支付制度

1.探索建立总额控制下的多种医保支付方式。建立医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制和风险分担机制。试点旗县医保经办机构要综合前三年医疗机构住院患者人次平均住院费用、物价增长、新技术新项目开展、医保基金承受能力等因素，合理测算，按照“先试先推、先易后难、循序渐进”的原则，开展基本医疗保险付费总额控制，同时加快推进按病种、按人头付费等为主的付费方式改革，积极探索疾病诊断相关分组付费方式。医保经办机构要根据协议约定，按时足额结算并拨付资金。通过支付政策鼓励旗县级公立医院优先使用国产设备和器械。鼓励医保支付政策向基层和蒙医中医机构倾斜。

2.完善监督和制约机制。旗县级公立医院应主要提供与基本医疗保险保障范围相适应的适宜药品、耗材和技术服务，逐步扩大临床路径管理的病种范围，严格执行临床路径管理，控制基本医疗保障范围外的医疗服务。加强医保信息化建设，利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。严格控制医保目录范围外的医疗费用。充分发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。

（五）改革人事分配制度

1.合理核定编制。自治区机构编制部门会同卫生计生部门综合考虑地域面积、人口规模、社会经济发展状况、医院功能定位、医疗服务能力等因素，研究制订公立医院人员编制标准。各地在2012年底事业编制总量内，合理核定旗县级公立医院人员编制，并进行动态调整，逐步实现编制备案制。旗县域内医疗机构人员编制可由旗县编制部门会同卫生计生部门在总额内统筹调配使用。

2.改革人事制度。按照国家和自治区有关事业单位人事制度改革的规定，落实旗县级公立医院用人自主权，全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实行定编定岗不定人，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。妥善安置未聘人员。除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命的外，医院新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。旗县级公立医院岗位设置应确保专业技术岗位不低于岗位总量的85%。建立和完善旗县级公立医院医务人员参加社会保险制度。

3.建立适应医疗行业特点的薪酬制度。探索建立符合医疗行业特点、体现岗位绩效和医务人员技术服务价值的收入分配制度。提高医院人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员待遇。加强绩效考核，根据绩效考核结果，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员的技术服务价值。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、深入基层服务、做出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。允许符合条件的执业医师通过多点执业获取合理报酬。

（六）健全现代医院管理制度

1.建立和完善法人治理结构。加快推进政府职能转变，积极探索管办分开的有效形式。自治区制定公立医院法人治理结构建设试点指导意见和旗县级公立医院管办分开的配套政策，合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实旗县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构，推进旗县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别。2014年底前，旗县级卫生计生行政部门负责人不再兼任旗县级公立医院领导职务。

2.落实院长负责制。完善公立医院院长选拔任用制度，强化院长任期目标管理，完善院长激励和约束机制，建立问责机制。严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。加强院长管理能力培训，探索建立院长任职资格管理制度。

3.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度。加强成本核算，强化成本控制。严格执行医院财务会计制度，实行总会计师制度。健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。健全内部控制制度，实行医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。全面实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。

4.建立科学的绩效评价机制。自治区制定公立医院绩效考核指导意见，各试点旗县要制定具体的绩效考核办法和考核指标体系，将医院的公益性、基本医疗、医院管理、公共服务、运行效率、社会满意度等作为考核医院的重要指标。严格绩效考核制度，考核结果与医院财政补助、医保支付、医院总体工资水平和院长任免、奖惩等挂钩。医院内部要建立人员绩效考核办法，加强人员绩效考核，健全以服务数量、质量和患者满意度为核心的内部分配机制。

（七）完善药品供应保障制度

1.完善公立医院药品招标采购政策。实行以自治区为单位的药品、医用耗材集中采购制度。坚持质量优先、价格合理的原则，探索建立药品量价挂钩、招采合一、双信封的集中招标采购机制。旗县级公立医院与基层医疗卫生机构药品采购上下联动，实施药品分类采购，对竞价充分的实行双信封采购方式，对低价药品实行直接挂网采购，对短缺药品采取自治区储备或采取定点生产等方式保障药品供应。推进医用耗材网上阳光采购，旗县级公立医院和医用耗材生产经营企业必须通过自治区集中采购平台开展网上交易。在保证质量的前提下，鼓励采购国产医用耗材。加强自治区药品集中采购平台能力建设，满足药品采购工作的需要。旗县级公立医院应当优先配备、使用基本药物和常用低价药品。

2.保障药品采购供应。实行基层与旗县级公立医院药品捆绑配送，药品配送原则上由中标企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，也可由盟市遴选配送企业，并严格控制配送企业数量，减少流通环节，规范流通秩序。完善药品采购供应信息化建设，药品和医用耗材采购数据信息实行部门和区域共享。严格执行采购付款制度，自治区制定具体付款流程和办法，保证按时结算货款。无正当理由未能按时付款的，要向企业支付违约金。各级卫生计生和财政部门负责监督货款支付情况，杜绝拖延付款行为。

3.建立诚信记录和市场清退制度。加强药品集中采购及配送工作的监督管理，建立不良记录。完善药品和耗材企业考核和退出机制，建立违法违规企业、法人代表名单及违法违规情况公示制度和市场清退制度。加大对药品及耗材采购的商业贿赂行为的查处力度。

（八）提升基本医疗服务能力

1.建立适应行业特点的人才培养制度。自治区制定住院医师规范化培训指导意见，全面推行住院医师规范化培训制度。整合高等医学院校教育和高端医疗机构教学资源，建设培训基地，加快培养高水平的临床专业人才。制定住院医师规范化培训政策，实行住院医师规范化培训基地和受训人员资格认证制度。创造条件鼓励和引导经过住院医师规范化培训的医生到旗县级公立医院就业，到2020年新进入旗县级公立医院的医生须经过住院医师规范化培训。制定旗县级公立医院人才队伍建设计划，开展旗县级公立医院骨干医师培训，安排试点地区骨干医师赴区内外三级医院接受培训。制定优惠政策吸引和招聘优秀医疗卫生技术人才到旗县级公立医院执业。鼓励和引导已退休的医疗专业学科带头人、业务骨干到旗县级公立医院服务。培养或引进旗县域医疗专业学科带头人，研究实施专科特设岗位计划，经批准可在旗县级公立医院设立特设岗位，引进急需高层次人才，对引进人才给予政策性补助。

2.强化临床专科建设。自治区研究制定旗县级公立医院临床专科建设指导意见，旗县级公立医院制定并实施临床专科建设发展规划。重点加强产科、重症监护、血液透析、新生儿、蒙医（骨伤、五疗、脑病）、中医（心病、肛肠）、病理、传染病、急救、老年病、职业病防治和精神卫生等薄弱科室以及近三年旗县外转诊率排名前4位的病种所在临床专业科室的建设，培育临床重点专科。推广应用适宜医疗技术，适当放宽部分二、三类相对成熟医疗技术的机构准入条件。

3.提高蒙中医药服务能力。进一步落实对蒙医中医医院的投入倾斜政策。各试点旗县要依据《内蒙古自治区蒙医药中医药条例》规定的建设标准，加强旗县级蒙医中医医院基础设施建设和医疗设备配置。结合当地实际，充分利用蒙中医药资源，发挥蒙中医药诊疗服务的特点和优势，有效解决地方常见病、多发病和疑难病。加强对基层医疗卫生机构蒙中医药服务的指导和支持，促进蒙中医药进社区、进农村牧区、进家庭。加强蒙医中医药适宜技术推广能力和特色专科专病建设，提高综合服务能力。

4.加强信息化建设。建设以电子病历为核心的旗县级公立医院管理信息系统，实现对规范诊疗、绩效考核、财务运行的动态化管理，提高医院精细化管理水平。加快推进区域卫生信息平台建设，完善旗县级医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享，支撑服务模式和管理模式创新。2015年底前，试点旗县公立医院电子病历建设力争达到电子病历分级评估三级以上水平。自治区制定远程医疗服务体系建设与发展规划，建设面向农村牧区基层及边远地区的远程诊疗系统，逐步实现远程会诊、远程病理（检验、影像、心电、超声）诊断、远程培训和远程手术指导等功能。

（九）加强医院内部管理

1.规范医疗服务行为。加强医疗卫生法律法规、规章制度的培训，提高医务人员依法执业的意识和能力；加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用，严格控制过度检查、过度治疗。加大对异常、高额医疗费用的预警和分析，控制医疗费用的不合理增长。完善公立医院用药管理，落实临床药师和处方审核制度，加强药物临床应用管理，促进合理用药。探索医药分开的有效形式。

2.加强医院质量和安全管理。建立健全旗县级公立医院医疗质量安全监管长效机制和医疗质量安全控制评价体系。严格落实医疗质量和医疗安全核心制度，加强医疗技术和质量安全管理。

3.开展便民惠民服务。优化医院门急诊服务环境和流程，改善门急诊设施和条件；完善急诊抢救“绿色通道”；加强预约诊疗服务和管理；推行就诊“一卡通”；落实基本医保费用的出院即时结报工作。定期向社会公布医院医疗质量、医疗服务收费标准、药品及高值耗材价格情况，接受社会监督。

4.强化医德医风建设。加强医疗行风建设，强化医务人员人文素质教育，促进廉洁行医。全面落实医疗卫生行风建设“九不准”，严格医务人员医德考评制度，建立激励与约束相结合的医德医风建设长效工作机制，严肃查处违法违规的医疗行为。建立健全患者满意度第三方调查和出院患者回访制度。

（十）加强上下联动

1.建立医疗资源纵向流动机制。以多种方式建立长期稳定的旗县级公立医院与基层医疗卫生机构、城市医院分工协作机制。积极探索县乡村一体化管理模式，旗县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的管理、技术指导和人员培训。健全向乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度，以卫生资源和人员的纵向流动为基础，逐步形成县乡村医疗卫生机构人员相互流动、分工协作有序的运行机制。深化对口支援旗县级公立医院工作，加大对口支援工作力度，逐步提高县级公立医院的管理和综合服务能力。严格执行城市医院医生在晋升职称前到基层医疗卫生机构服务的制度和城市三级医院向旗县级公立医院轮换派驻医生制度。2014年底前，承担对试点旗县公立医院对口支援任务的城市三级医院与受援医院之间，要开通远程会诊系统。同时，要开展旗县级公立医院管理人员培训，逐步提高医院整体管理水平。

2.建立合理分级诊疗制度。自治区制定分级诊疗指导意见，综合运用医疗、医保、价格等手段，逐步建立基层首诊、分级医疗、双向转诊的就医制度。充分发挥医保的杠杆作用，进一步将支付政策向基层倾斜，拉开不同级别医疗机构间的报销比例，引导患者到基层医疗机构就诊，逐步形成合理的就医流向。建立旗县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道。建立和完善旗县外转诊和备案制度，降低旗县域内患者诊疗外转率。

（十一）完善监管机制

加强行业管理。卫生计生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强医疗服务监管体系建设，优化监管机制、完善监管制度、创新监管手段，提高对医疗服务的综合监管能力；加强对旗县级公立医院体现公益性质、功能定位和发展建设情况的监管；加强旗县级公立医院医疗质量安全监管；加强预算、收支、资产、成本和费用控制等财务监管；加大对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等的回溯检查力度。各相关部门要加强协作联动，加大对医院违法违规行为的查处力度。发挥社会监督和行业自律作用。加强医疗行业协会（学会）在旗县级公立医院自律管理中的作用。建立医师定期考核制度和诚信制度。建立社会监督评价体系，探索建立第三方评价机制。

（十二）构建和谐医患关系

提高医患沟通能力，保障患者知情权，畅通投诉渠道，健全投诉受理制度。加强社会宣传和舆论引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。加强医疗纠纷调处，完善第三方调处机制，保障医患双方的合法权益。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险分担机制。

五、组织实施

（一）加强组织领导。2014年旗县级公立医院综合改革试点覆盖全区50%的旗县，2015年全面推开。自治区医改领导小组制定旗县级公立医院综合改革任务分工方案，建立督促检查、考核问责机制。各地各有关部门要充分认识改革的重要意义，高度重视和支持旗县级公立医院综合改革试点工作,建立工作推进机制，严格落实责任制。要按照自治区医改领导小组的统一部署和要求，共同做好旗县级公立医院改革各项任务的组织实施。自治区将旗县级公立医院综合改革效果评价指标纳入对当地党委政府工作考核指标体系，加强跟踪评估、专项督查、适时通报。各盟市和试点旗县要成立旗县级公立医院综合改革试点领导小组。旗县级人民政府是改革实施主体，要健全工作制度，落实工作责任。试点旗县领导小组组长由旗县主要领导同志担任。各试点旗县要抓紧制定改革试点实施方案，并认真组织实施，确保综合改革各项举措落到实处。旗县改革试点实施方案，经盟市医改领导小组同意后报自治区医改办备案。

（二）加强部门配合。各地要制定旗县级公立医院综合改革任务具体分工方案，落实牵头部门和进度安排，明确时间表、路线图。为强化改革的系统性、整体性和协同性，各级卫生计生、财政、编办、发改、人社等有关部门要按照各自职能，密切配合，制定和完善旗县级公立医院综合改革相关配套政策与措施，确保形成改革合力。加强监测、评估、考核，开展专项督查，促进各项改革任务的落实。

（三）做好宣传培训。开展对各级政府和相关部门领导干部的政策培训，加强政策解读，形成改革共识。深入细致地做好对广大医务人员的政策培训和宣传动员，强化医务人员对改革政策的知晓度和依从性，充分调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。加强对改革成效和典型经验的宣传，争取广大人民群众和社会各界的理解、配合与支持，开展舆情监测，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，引导群众合理预期，为推进全区旗县级公立医院综合改革试点工作营造良好的舆论环境。

（四）做好分类指导。要坚持从实际出发，根据现有工作基础和不同旗县人口及地域等特点，研究差异化问题，综合考虑各种因素，针对不同旗县的实际情况，有侧重地进行分类要求，分类指导，精心策划，统筹安排。