4月26日，国务院办公厅发布关于《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》的通知（以下简称《工作任务》）。其中，重点任务包括：严格控制医疗费用不合理增长，设定全国医疗费用增长控制目标等。

对此，北京大学国家发展研究院教授刘国恩告诉《每日经济新闻》记者，控费是一个长期的工作。在通过行政手段控制费用的同时，特别需要进行支付制度的改革，统一医方和患方的利益。既能够让医保发挥更好的控费作用，又会反过为医保制度提供一个更有效的费用基础。

此外，对于业内关注的“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），《工作任务》也进行了明确：综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”。

设定医疗费用增长控制目标

对于严格控制医疗费用不合理增长上，《工作任务》提出，各省（区、市）根据不同地区医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位等，分类确定控费要求并进行动态调整。

值得注意的是，《工作任务》要求设定全国医疗费用增长控制目标。2016年6月底前，各地要结合实际合理确定并量化区域医疗费用增长幅度。加强督促检查，定期对各省（区、市）医疗费用控制情况进行排名公示。

刘国恩分析认为，由于人们使用医疗服务可能出现了管理不当，导致医疗服务的浪费或上升。比如，提供服务的大夫、医院可能有过渡使用医疗服务的现象。同时，也存在因为医疗保险减少了个人开支的比重，个人也会出现过度医疗的现象。

“控费是一个长期的工作，对每个国家都一样。目前发达国家的医疗服务体系较为成熟，也面临着控费的问题。保障越大，控费的压力也跟着越大。”刘国恩说，这也更需要进行支付制度的改革，统一医方和患方的利益，让医保能够更好的发挥控费的作用。

对此，《工作任务》明确，进一步深化医保支付方式改革。制订深化医保支付方式改革的政策措施，加快推进支付方式改革，控制医疗费用不合理增长。推广地方成功经验，系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革。逐步将医保对医疗机构服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。

对于《工作任务》中设定全国医疗费用增长控制目标的要求，刘国恩表示，设定上线目标，一定要合理与科学。“定高了，提供了医疗费用浪费的空间；定低了，没完成的地方或存在造假的可能，或者强制减少医疗服务，该用的不用。”

此外，《工作任务》要求，公立医院改革试点城市要列出具体清单，对辅助性、营养性等高价药品不合理使用情况实施重点监控，初步遏制医疗费用不合理增长的势头。

推“两票制”减少加价环节

在医改重点中，最让业界关注的是此前4月6日国务院常务会议所提及的“两票制”改革。

对此，《工作任务》明确，优化药品购销秩序，压缩流通环节，综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”，积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行“两票制”，鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，压缩中间环节，降低虚高价格。

据了解，一般来说，药厂销售一般分两种模式：一是自建队伍；另一种是代理模式，从全国一级代理、大区一级代理、省区代理等，之前，这种销售模式导致每一层层级的代理需要开一次发票，因而导致药品的医院销售价格比出厂价高出几倍。

而“两票制”的实施，在业内看来，有利于增强医药流通环节的透明性，减少加价环节。

刘国恩对《每日经济新闻》记者表示，在很多大城市，交通非常方便，人群集中，市场购买能力强，很多大的药品配送商能从药企那儿一出来，通过“两票”就可以完成整个配送，对这些地方实施“两票制”，和以前“多票”相比是一个进步。

但刘国恩同时指出，也要考虑我国的现实状况，即很多地方交通不便、偏远、市场规模小，一些大的药企公司很难直接涉足。“有些偏远的地方需要花费很大的精力与代价去覆盖，以前是通过一级、二级、三级代理商将药品传下去，一些小的代理商就在县区里。”

“（偏远的）这些市场，以前是通过‘多票制’来覆盖到这些偏远、狭小的地方。”刘国恩进一步指出，如果在这种地方也强制推行“两票制”的话，可能会没有人提供药品，出现药品的断档，这不符合政策的初衷。

刘国恩总结表示，“我对‘两票制’持支持态度，但将来实行‘两票制’时必须考虑到我国非常不一样的地域、人群、疾病差异等现实情况。”

《工作任务》提出，全面推进公立医院药品集中采购。继续落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），实行分类采购，每种药品采购的剂型原则上不超过3种，每种剂型对应的规格原则上不超过2种。推广地方经验做法，鼓励和引导省际跨区域联合采购，综合医改试点省份内可鼓励一定区域间的带量联合采购。