各市、县(区)党委和人民政府,区直各部委办厅局,各人民团体、直属事业单位,中央驻宁各单位,各大型企业:

    《关于开展县域公立医院综合改革试点的指导意见》已经自治区党委和人民政府同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。

中共宁夏回族自治区委员会办公厅

宁夏回族自治区人民政府办公厅

2019年1月25日

(此件公开发布)

关于开展县域公立医院综合改革试点的指导意见

为深化医药卫生体制改革,增强基层医疗卫生服务能力,更好满足群众医疗健康需求,根据《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》(国办发〔2015〕33号)和全国县域综合医改现场会安排部署,结合我区实际,现就开展县域公立医院(含医疗卫生机构)综合改革试点工作(以下简称县域综合改革试点)提出如下意见。

一、总体要求

(一)总体思路。以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,坚持以人民为中心的发展思想,将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点,创新县域医疗卫生服务管理体制和运行机制,提升县域医疗卫生服务质量和技术水平,构建分级诊疗、合理治疗和有序就医新秩序,着力增强群众的就医获得感、健康幸福感。

(二)基本原则

坚持以人为本、健康优先。牢固树立大卫生、大健康理念,将促进人民健康放在优先发展的战略位置,办好人民满意的医疗卫生事业,提高人民健康水平。

坚持重心下移、关口前移。以基层为重点,医防结合,统筹城乡医疗卫生资源,推动医疗健康服务从以治疗为中心向以健康为中心转变。

坚持县乡融合、乡村一体。创新县域医疗卫生资源组织形式和供给方式,实施集团化管理、一体化运营,实现县域资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效。

坚持统筹规划、双向选择。根据县域医疗卫生资源结构和群众看病就医需求,统筹规划,科学布局,组建双向选择、自愿结合的紧密型医共体。

坚持管办分开、放管结合。深化“放管服”改革,创新医疗健康治理方式,从直接管理转向行业监管,强化政策法规、行业规划、规范标准的制定和对医院的监督指导职责,落实医疗卫生机构经营管理自主权。

(三)工作目标。2019年,在5个地级市各选1—2个县(区)开展县域综合改革试点。2020年,县域综合改革在全区全面推开,建立区域一体、上下联动、信息互通的医疗卫生服务体系,基层就诊率达到65%,县域就诊率达到90%。

二、试点范围

银川市永宁县、西夏区,石嘴山市平罗县,吴忠市盐池县,固原市彭阳县,中卫市中宁县。

三、重点任务

(一)强化政府办医职能

1.健全公立医院管理委员会工作机制。坚持优化、协同、高效的原则,试点县(区)公立医院管理委员会按照自治区综合改革试点工作要求,统筹医疗健康集团的规划建设、投入保障、人事安排和考核监督等重大事项。公立医院管理委员会主任由县(区)委书记或县(区)长担任,办公室设在卫生健康部门,重点履行医管委办公室职责,加强行业监管。

2.组建医疗健康集团。以试点县(区)人民医院为龙??头,县域内其他县级医院、妇幼保健机构、疾病预防控制机构、乡镇卫生院、社区卫生服务中心为成员,组建医疗健康集团,实行人员、资金、业务、信息、药械“五统一”管理,形成集管理、服务、发展、利益、责任“五位一体”的 紧密型医共体。医疗健康集团的院长为集团法定代表人,原所属医疗卫生机构法人资格、单位性质、人员编制和身份、经费渠道、工作职责、优惠政策、原有名称不变。医疗健康集团领导班子成员按照干部管理权限管理,实行任期目标责任制和年度目标责任制。

3.加强乡村卫生一体化管理。对政府或集体办的村卫生室和社区卫生服务站,纳入医疗健康集团管理;依照规划应设置村卫生室(社区卫生服务站)而未设置的,逐步由医疗健康集团负责延伸服务,其人员调配、药械采购、业务经营、财务管理和绩效考核等由医疗健康集团统一管理。加快推进基层医疗卫生机构标准化建设,完善设施设备,改善乡村医疗条件和就医环境。

4.加强医联体建设。医疗健康集团要与上级三级综合医院和专科医院组建多种形式的医联体。自治区三级医院要采取派驻、远程会诊、人才共享、技术支持、检查检验互认、处方流动、服务衔接等方式,重点帮扶提升县域医疗健康集团服务能力与水平。

5.建立医疗服务价格动态调整机制。在保证医保基金可承受、总体上群众负担不增加的前提下,按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则,合理调整医疗服务价格,合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,逐步提高医疗收入中技术劳务性收入的比重。加强对县级公立医院医药价格改革的跟踪评估,逐步建立以成本和收入结构为基础的价格动态调整机制。

6.实行医保总额打包付费。进一步发挥医保的杠杆作用,试点县(区)按照“总额管理、结余留用”的原则,引导医疗健康集团合理诊治,主动做好预防保健和健康管理,提高医保基金使用绩效。医疗健康集团医保总额由医保经办机构按照以收定支的原则,综合考虑服务人口数量、服务质量等因素,采取“总额预算、按季预拨、年终结算”的方式,按集团各单位前三年实际支付医保资金情况综合确定打??包付费总额。按规定完成医疗服务量后,医疗健康集团医保结余资金,可由医疗健康集团根据业务发展需要合理使用。

7.建立药械供应保障新机制。在优先采购使用基本药物的前提下,实行县、乡、村三级统一目录、统一议价、统一采购、统一配送、统一结算。建立医疗健康集团门诊药房??和社会药店联动保障供应机制,在实现药品销售可追溯和医保系统无缝对接的基础上,患者可自主选择在医院门诊药房??或凭电子处方到零售药店购药。统筹开展医疗健康集团药事管理,提升服务管理效率,促进药品耗材合理使用。

8.完善财政投入政策。根据医疗健康集团发展需要,加大财政投入力度,科学调整财政投入方式。县乡医疗卫生??机构整合组建医疗健康集团后,继续按照原渠道足额安排医??疗健康集团成员单位的财政投入资金。对基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、疾病预防控制机构按照公益一类予以保障,收入分配按照公益二类管理和运行。

(二)建立医疗健康集团管理新机制

1.建立现代医院管理制度。完善医疗健康集团管理体??制和运行机制,建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。探索建立法人治理结构和治理机制。注重发挥职工代表大会的民主监督作用。

2.加强医疗健康集团党的领导和党的建设。充分发挥党组织的政治核心和战斗堡垒作用,落实全面从严治党的主体责任,把加强党建工作贯穿医院改革发展的全过程。

3.实行党委领导下的院长负责制。设立医疗健康集团??党委,实行党委领导下的院长负责制。县级公立医院执行县级公立医院管理委员会等政府办医机构的决策,具有人事管??理权、副职推荐权、绩效工资内部分配权、年度预算执行权等运营管理自主权。完善医疗健康集团内部决策和制约机制,重大事项决策、重要干部任免、重点项目安排、大额资??金使用等“三重一大”事项,实行院长办公会、集团党委会集体研究决定并按规定程序执行。同时,建立健全内部监督机制。

(三)建立医疗健康集团运行新机制

1.改革人事管理制度。现有县级医院和基层医疗卫生机构人员由医疗健康集团统一管理、统一使用、统一调配,人事调整情况报属地人力资源社会保障、卫生健康行政部门??审批。新进在编人员户籍关系可留在医疗健康集团牵头医院所在地,人事档案由主管部门统一管理。农村订单定向医学??生,严格执行在乡镇卫生院服务6年的规定。建立灵活的选人用人机制,逐步实行编制、岗位“县管乡用”,规范乡镇卫生医疗机构岗位管理,吸引专业技术人才向基层流动。医??疗健康集团人员实行全员岗位管理,按照按需设岗、按岗聘用、竟聘上岗、人岗相适、岗变薪变、岗变聘用合同变的原则,推进合理轮岗、有序流动、统筹使用。对能力强的村医可破格使用,实现集团人才盘活优化、能上能下。

2.落实经营管理自主权。按照“管好放活”的要求,充分落实医疗健康集团在人员招聘使用管理、内设机构、岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称评聘、医疗业务发展等方面的自主权,优先保证基层??用人需要,在薪酬、职称评聘和职业发展等方面,优先向基层倾斜。医疗健康集团补充事业编制人员以急需紧缺的高层次人才为主,按照国家和自治区事业单位公开招聘相关规定和程序办理;补充备案人员参照自治区事业单位公开招聘办法自主制定招聘方案,自主设置岗位条件,自主公开招聘。招聘的备案人员经主管部门核准后依法依规签订劳动合同,报同级人力资源社会保障部门备案。支持医疗健康集团自主开展卫生系列职称评审工作,对不具备评审条件的医疗健康集团,可委托自治区卫生系列职称评审委员会进行评审。

3.改革薪酬制度。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,由当地人力资源社会保障、卫生健康、财政部门合理确定医疗健康集团绩效工资总量和薪酬水平,可突破区内事业单位绩效工资调控水平,逐步调整到事业单位绩效工资调控线的2.5倍,最高不超过3倍。医疗健康集团在核定的绩效工资总量内进行自主分配。绩效工资分配主要体现工作量和实际贡献等因素,根据考核结果发放,可采取灵活多样的分配方式和办??法。重点向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位倾斜,向高层次人才、业务骨干和作出突出贡献的医务人员倾斜,向急需且人才短缺的专业倾斜,充分发挥绩效工资的激励导向作用。鼓励对医疗健康集团负责人实施年薪制。

4.成立管理中心和业务中心。组建医疗健康集团人力资源、财务管理、医保和信息化等管理中心,对所属医疗卫生机构相关工作实行统一管理,所属医疗卫生机构不再设置相关科室。整合建立医疗健康集团医学检验、放射影像、消毒供应、药品供应保障、公共卫生等业务中心,统一调配医技资源,实现区域资源共享,提高现有资源使用效率。

5.健全绩效考核评价机制。制定医疗健康集团的绩效考核评价标准,以公益性为导向,突出职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、人才培养、医德医风和群众满意度等考核指标,加大基层服务能力、基本公共卫生服务、家庭医生签约、健康促进、健康扶贫等体现公益性考核指标权重。考核结果与医疗健康集团财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。健全医疗质量安全管理制度,落实医疗费用增长调控机制,推广临床??路径管理,遏制药品耗材不合理使用和过度检查检验等行为。

6.发展“互联网+医疗健康”服务。利用自治区搭建的全区一体化健康信息平台,实现县乡村三级医疗、预防保健、医疗保险、签约服务、分级诊疗等信息互联互通,以信息化助力“五统一”管理。推行“互联网十分级诊疗”,重点推进远程影像、远程心电、远程会诊等服务。建设县域预约转诊系统,提供预约诊疗、双向转诊等服务。医疗健康集团开通微信公众号和手机APP,使患者通过手机就能享受??到预约挂号、在线支付、查看检验报告、了解健康知识等服务。基层医疗卫生机构采取“基层检查十上级诊断+区域共认”服务模式,让信息多跑路、百姓少跑腿,切实增强患者的就医获得感。

(四)推动分级诊疗制度落地

1.提升县级医院综合服务能力。落实县级医院功能定位,按照国家规定的县医院(含中医医院)服务能力基本标准和推荐标准,突出人才、技术、重点专科等核心竞争力建设,大力推广临床微创技术,着力补短板、强弱项、创特色,全面提升管理水平和医疗服务能力,有效落实县域居民常见病、多发病诊疗和危急重症救治及疑难病转诊任务,推动县级医院全面实现法制化、科学化、规范化、精细化、信息化管理。

2.提升基层医疗服务能力。健全完善人才培养和激励机制,推动县域医疗健康集团人员、技术、服务向基层流动,提升基层医疗服务能力。在基层医疗卫生机构设立专家工作室和专家门诊,推广中医药综合服务,促进基层首诊。

3.提高家庭医生签约服务质量。以重点人群为主,以基本医疗、公共卫生服务为基础,完善家庭医生签约服务内容,提高签约服务水平和覆盖面。推行“1+1+1”组合签约服务模式,鼓励引导县域内医疗健康集团专科医生、公共??卫生医生积极参与家庭医生签约服务团队,并提供技术支持和业务指导。推进基于“互联网+”的“专科十全科”结合??型家庭医生团队服务,通过动态健康管理应用、线上线下诊??疗服务等拓展家庭医生签约服务内涵。积极拓展家庭医生签约服务移动信息终端应用,依托互联网信息技术手段,搭建家庭医生服务团队与签约居民的交流互动平台,改善居民签??约服务感受。建立完善家庭医生签约服务绩效评价机制,发挥签约服务费激励引导作用,将参与签约服务的专科医生、公共卫生医生纳入基层签约服务费绩效分配。

4.完善双向转诊机制,实现区域协同联动。按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗要求,发挥整合型医疗健康集团资源有效协作和集约化优势,建立内部稳定的技术帮扶和分工协作关系,科学制定医疗机构常见病双向转诊指南,规范双向转诊流程,建立县级医疗机构与基层医疗卫生机构(家庭医生签约服务团队)之间的双向转诊通道,尤其是对急、危、疑难、重症转诊患者要建立绿色通道,让转诊患者享受到连续、快速、优质的医疗服务。同时,逐步增加县级医疗机构向基层医疗卫生机构、慢性病医疗机构转诊的人数,鼓励上级医院出具药物治疗方案,在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗,引导患者在基层就近就医。

(五)坚持预防为主,规范基本公共卫生服务

1.发挥专业公共卫生机构作用。县级疾病预防控制机构、妇幼保健机构负责同志担任医疗健康集团的副职,发挥疾病预防控制、妇幼保健等方面的专业优势,将工作重心下沉到基层一线,使预防与医疗融合发展,定期开展业务培训,指导基层工作,提升基层公共卫生服务能力。

2.强化公共卫生服务。组织乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心(站)为居民提供健康管理、健康促进等基本公共卫生服务,提升群众健康素养和防病意识,减少疾病发生。

(六)支持中医、妇幼事业发展

加强中医医疗机构建设,实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划,强化中医医疗人才队伍建设,对照中医药服务评价指标,全面提高中医药服务能力。加强妇幼保健机构和儿童医院产科、儿科建设,保障妇女、儿童健康。

四、实施步骤

(一)前期准备阶段(2018年12月底前)。研究制定配套政策,部署县域综合改革试点工作,明确时间表、路线图和主要任务分工,组织开展政策宣传及业务培训。

(二)启动实施阶段(2019年1—6月)。全面开展县域综合改革试点工作,在重点领域、关键环节、重点改革任务方面实现突破,形成成功经验,为全区推进提供示范。

(三)深入推进阶段(2019年7—12月)。对县域综合改革工作进行阶段性总结和评估,巩固改革成果,健全完善基本医疗卫生制度,提高基本医疗卫生服务可及性、公平性和服务效率、服务质量,使群众就医获得感普遍增强。

五、保障措施

(一)加强组织领导。试点县(区)是推行改革的责任主体,要把县域综合改革试点工作作为重要民生事项,列入重要议事日程,主要负责同志要抓改革、抓推进、抓落实,尽快制定具体实施方案和配套政策,建立督查、指导、考核和问责机制,确保各项任务有效落实。

(二)明确部门职责。各相关部门要按照职责分工,完善配套政策。卫生健康部门要强化组织协调,完善考核机制,加强督导落实,做好经验总结和推广工作。编制部门要加强动态编制管理。医疗保障部门要完善医保支付、医药价格改革政策,并建立动态调价机制;完善医保服务协议管理,将监管重点从医疗费用控制转向医疗费用和医疗质量双控制,确保医疗质量、医疗安全;全面推开医保智能监控工作,实现医保费用结算从部分审核向全面审核转变,从事后纠正向事前提示、事中监督转变,从单纯管制向监督、管理、服务相结合转变。财政部门要落实财政补助政策,改革财政补助方式,对基层医疗卫生机构按照公益一类予以保??障,收入分配按照公益二类管理和运行。人力资源社会保障部门要结合公立医院薪酬制度改革,逐步完善符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。试点县(区)要深化“放管服”改??革,敢于碰硬,攻坚克难,加强部门联动、政策联动、业务联动,合力推动各项改革任务落地见效。

(三)落实政府投入。试点县(区)要按照“改革财政补助方式,调整资金使用方向,保证投入规模不减”的思路和“建设靠政府,运行靠服务”的原则,积极探索将财政补助方式由按人头或床位补助逐步变为按项目补助。按照区域卫生规划,重点加大对医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合规定的离退休人员费用、政策性亏损以及承担公共卫生任务和紧急救治、支农、支边公共卫生服务等方面的财政投入。

(四)强化监督管理。强化卫生健康行政部门监管职能,加强对医疗健康集团经济运行和财务活动的会计监督和审计监督。加大医疗健康信息公开,建立定期公示制度,运用信息系统采集数据,重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。充分发挥医疗卫生行业协会、学会等社会组织作用,加强行业自律、监督和职业道德建??设,引导医疗卫生机构依法经营、严格自律。探索对医疗健康集团进行第三方评价,强化社会监督。

(五)加大评估考核。自治区卫生健康行政部门要制定绩效评价指标体系,突出职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标,定期组织开展医疗健康集团绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核,考核结果向社会公开。

(六)做好宣传引导。试点县(区)要加大宣传力度,正确引导舆论,加强政策解读,推广试点经验,让人民群众和医疗卫生人员充分了解县域综合改革的各项政策措施,营造全社会关心支持改革的良好氛围。