文政办发〔2019〕68号

各县（市）人民政府，文山百色跨省经济合作园区管委会，州直各委、办、局：

《文山州医联体建设行动计划》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

文山州人民政府办公室

2019年4月18日

（此件公开发布）

文山州医联体建设行动计划

为推进我州医联体建设，进一步调整优化医疗资源结构布局，更好地实施分级诊疗和满足群众就医需求，根据《文山州推进医疗联合体建设工作实施方案》（文政办发〔2018〕33号）要求，结合我州实际，制定本行动计划。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动卫生与健康事业发展从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，逐步实现为人民群众提供全方位、全周期健康服务的目标，体现以人民为中心的发展思想；通过建设和发展医联体，充分发挥区域内三级公立医院的牵头引领作用，引导不同级别、不同类别医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作关系，促进优质医疗资源下沉，不断健全和完善医疗服务体系；以医联体建设为突破口，逐步破除财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒，补好基层医疗卫生机构“软件”的短板，进一步增强改革活力。

二、发展目标

通过建立多种形式的医联体，在各级各类医疗机构之间建立统筹协调和分工协作的工作机制，实现管理体制和运行机制联动改革、协同推进、同步完善，着力提升基层医疗机构的诊疗水平、运行效率，合理分流患者，到2019年底医联体覆盖三分之二以上的政府办医疗卫生机构，到2020年所有政府办医疗卫生机构全部参与医联体，县域内就诊率达90%以上，形成较为完善的医联体政策体系，逐步建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的就医格局，为广大人民群众提供就近、便捷、价廉、优质的医疗服务。

三、组建模式

统筹考虑医疗机构功能定位、服务能力、合作意愿等因素，充分发挥各类医疗资源作用，组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层流动。

（一）医疗集团。以州级公立医院牵头，通过采取与县（市）医院、基层医疗机构、社会办医疗机构的医疗合作、共建、托管等形式，建立管理帮扶、技术协作和双向转诊关系，整合医疗服务体系，组建以管理、技术、人才等合作为主的松散型医疗集团。

1．外联型医疗集团。州级公立医院与州外知名三甲医院合作，通过开展管理、人才、技术等合作方式带动医院发展。鼓励具备条件的县（市）级医院与州外知名三甲医院组建医疗集团。鼓励引进州外知名医院以开办分院、合作办院、科室共建等方式提升医院整体服务水平。

2．内联型医疗集团。州级公立医院与州内8县（市）公立综合医院、中医医院、相应基层医疗机构或者社会办医疗机构组建医疗集团。

（二）紧密型县域医共体。由8县（市）公立综合医院、中医医院、妇幼保健计划生育服务机构牵头，以乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽、村卫生室（社区卫生服务站）为基础组建医共体，构建县、乡、村三级联动的紧密型县域医疗服务体系。

（三）专科联盟。由州妇幼保健计划生育服务中心、州皮肤病防治所、州级医疗质量控制中心、州级医院临床重点科室等具有专科特色的医疗机构牵头，以专科协作为纽带，与各级各类医疗机构相关科室组建专科联盟，提升专科疾病救治能力。鼓励引进州外知名医院或者社会资本合作建科，提升专科服务能力。

（四）健康联合体。州、县组建健康联合体，医疗机构与公共卫生机构发挥职能作用，构建利益共享、防治共担的健康服务管理和运行机制，形成“防大病、管慢病、促健康”的医疗卫生服务模式，人民群众健康素养水平持续提高。

（五）远程医疗服务网络平台。以州级公立医院为核心、县（市）级医院为枢纽、基层医疗机构为网底，通过实施远程医疗“县县通”“乡乡通”，上级医疗机构向下级医疗机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训、手术示范和远程教学等服务，提高优质资源可及性和医疗服务整体效率，建立覆盖州、县、乡三级医疗机构的远程医疗服务体系。完善远程医疗服务收费标准和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。

四、运作方式

（一）医疗集团

1．工作目标：（1）州级公立医院指导、支持县级医院建立针对当地疾病谱和重点疾病（县域外转诊率前5位的病种）的临床二级诊疗科目，实现近三年县域外转诊率排名前5位的病种转诊率明显下降，每年至少有1个病种退出转诊率排名前5位的范围。（2）提高县级医院诊治能力，到2019年，病人上转率控制在辖区内住院病人总数的20%以内，以后逐年下降，2020年县域内就诊率达90%。（3）有效控制医疗费用，医疗集团内所有医院的门诊和住院次均费用增长控制在合理范围内或者较去年同期有所下降。（4）加强州级公立医院自身能力建设，通过与省内外三级医院结对联合，危急疑难重症患者救治率逐年上升、病人下转率逐年增加。

2．管理方式。医疗集团实行理事会领导下的院长负责制，与各成员单位签订医疗集团协议，制定医疗集团章程，明确州级公立医院和成员单位功能定位和双方权责，建立服务协同、利益共享、责任共担、共同发展的工作机制。

3．职责分工。（1）医疗集团理事会：根据理事会章程，统筹协调医疗集团内各医疗机构发展规划、科学布局、资源统筹、人员共享、绩效激励、人才培养、学科建设和运营管理等重大事项的研究决议。建立例会制度和协调工作机制，及时研究解决工作推进中的问题。（2）州级公立医院：遴选各成员单位部分职能部门负责人组建集团管理委员会，下设医院感染管理、病案管理（含病案信息、病历质量等）、医疗质量管理（含输血、住院诊疗、门诊医疗等）、药事与药物治疗学管理、信息管理、医学影像管理（含放射、超声、心电等）和医学检验管理（医学检验、病理等）、护理等八个管理小组，委员会办公室设在牵头医院相关科室，负责成员单位的业务管理和质量管理，具体针对成员单位进行业务指导和质控检查、改进，承担学科建设规划指导、组织落实分级诊疗各项规定，完成业务培训和疑难重症的分级诊治等工作，实质性参与各成员单位的业务工作管理，积极推进优质资源下沉，不断提升集团内整体医疗服务效率，向理事会负责。根据工作需要，可聘用管理委员会专家组成员到基层医疗机构任职。（3）县（市）公立医院等医疗机构：充分利用牵头医院的优质医疗资源，进一步规范自身运行管理，发展临床重点专科，推广使用适宜技术，培养适用人才，落实基层首诊。开通绿色通道，规范双向转诊，达到资源共享，配合发展互联网医疗，落实延伸医疗服务指导，改善就医环境条件，优化医疗服务流程，全面提升整体医疗服务水平。

4．工作任务。建立业务指导工作机制，主要采取人才、技术、设备、信息等资源有效共享，在医疗集团内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。州级公立医院有计划地对成员单位的医务人员安排免费进修和专业技术培训，每年至少举办2期业务知识培训。对县级医院提质达标创建中的“软件”建设进行指导，提升下级医院服务能力。针对县级医院外转前5位疾病，采取下派医疗团队、临床带教、查房等形式进行帮扶。州级公立医院与成员单位规范双向转诊机制，制定和完善双向转诊工作程序，明确双向转诊管理责任部门和责任人，确保预约转诊优先诊疗、住院；对在州级医院无法诊治的疾病，可由州级医院出具转院单、向省级医院转诊；逐步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的双向转诊机制，注重为患者提供连续性诊疗服务。医疗集团内各成员单位在统一质控标准、确保医疗安全前提下，推行检验检查结果互认。

（牵头单位：州卫生健康委，配合单位：州医疗保障局、州人力资源社会保障局、州财政局，各县<市>人民政府）

（二）紧密型县域医共体

1．工作目标。（1）提升卫生院服务能力，扶持实力较强的卫生院创建二级综合医院。诊治病种逐年增加，中心卫生院达到100种以上，一般卫生院到50种以上，基层医疗机构就诊率达65%以上。（2）基层医疗机构医务人员绩效较组建前明显增加，医务人员积极性得到提高。

2．管理方式。（1）县域医共体实行理事会领导下的牵头医院负责制。由各成员单位共同组成理事会，统筹协调县域医共体的总体发展规划、运行方针、资产调配、财务预决算、收入分配、人力资源管理等重大事项的决策管理。理事会应科学制定医共体章程，理事长由牵头医院的院长担任。理事会在牵头医院下设医共体办公室，负责理事会的日常工作。牵头医院与各成员单位签订管理责任书。（2）县域医共体内各单位原有机构设置和行政隶属关系不变，第一名称不变，加挂“××县域医共体××医院××分院”的牌子。（3）实行县域医共体监管机制。各县（市）成立县域医同体领导机构，制定医共体内各层级的绩效考核方案，履行监管职责。同时，积极协调有关部门为医共体提供医保、人事等方面的政策支持。

3．职责分工。（1）县域医共体理事会：负责制定县域医共体章程，医共体双向转诊实施细则、成员单位绩效考核、医疗服务收入结算与分配等，建立例会制度和协调机制，研究和解决县城医共体运行中出现的问题。（2）县级医疗机构：负责制定体系内各项工作制度，承担急危重症和疑难病症的诊疗服务，承担对乡镇医疗机构业务指导和病人的接、转诊管理；统筹协调医共体内各医疗机构人、财、物的使用和管理，完成县域医共体理事会交办的其他工作。（3）乡镇卫生院（社区卫生服务中心）：承担常见病、多发病、慢性病的治疗；接收上级医院下转病人的治疗；承担公共卫生、家庭医生签约服务等工作任务，完成县域医共体理事会交办的其他工作。负责对村卫生室的管理。（4）村卫生室（社区服务服务站）：承担本行政村的基本医疗、基本公共卫生服务等工作；配合做好家庭医生签约服务，引导病人逐级转诊。

4．工作任务。

（1）统一人员管理，深化县乡医疗机构人事制度改革。建立县域医共体内部人才柔性流动机制，县域医共体成员单位的人员配备，由医共体牵头单位在现行人事政策条件下，根据医疗卫生工作任务、岗位职责要求和医技人员特点统筹人员调配、实行县乡医护人员定期轮岗，调整结果经主管部门同意后，报人力资源社会保障部门备案。逐步实现医共体内医务人员由牵头医院统一招聘、统一管理、统一使用、统一培养；牵头医院根据每个成员单位的实际情况，选派技术骨干到成员单位开展医疗工作，并协助卫生院开展医疗、公共卫生服务和家庭医生签约服务等工作。下派人员在基层医疗机构工作期间，享受专业技术人员到基层服务待遇，具体参照《文山州鼓励专业技术人员到基层服务暂行办法（试行）》（文人社发〔2015〕298号）文件执行。（牵头单位：各县<市>人民政府，责任单位：州卫生健康委、州委编办、州人力资源社会保障局、州财政局）

（2）统一财务管理，改革薪酬制度。县域医共体内各医疗机构的财政补偿政策和财政投入方式不变；医共体内各成员单位财务由牵头医院统一管理，按照相应的财务管理制度和会计核算制度分别独立建账核算所有资产、负债、收入、支出和收益。县域医共体成员单位统一核算医疗服务成本，执行相应的医疗服务收费政策，不得擅自提高收费标准。医疗服务收入根据县域医共体绩效考核情况进行核算和分配，基本公共卫生服务项目资金和医疗服务之外的收入不纳入医共体核算和分配。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州卫生健康委、州财政局、州人力资源社会保障局）

（3）统一业务管理，提升服务能力。牵头医院统一对乡镇卫生院基本医疗、公共卫生服务、村卫生室进行管理，可将医院科主任或技术骨干派到乡镇卫生院担任主要负责人，或组成技术团队与乡镇卫生院开设联合病房、特色专科共建，促进优质医疗资源共享和下沉。加强医疗护理管理，县级医院每年对基层医疗机构开展1—2次全面医疗护理检查，规范诊疗操作，提升服务质量。有条件的乡镇卫生院可在县级医院指导下开展优质护理服务活动。大力开展乡镇卫生院中医馆、中医科建设，推广中医适宜技术和非药物疗法，探索开展慢性病中医药健康管理。有序实施双向转诊机制，规范转诊工作程序，确保预约转诊优先诊疗、住院。通过医保政策的杠杆作用，尽量使辖区内参保群众首诊在基层医疗机构，一般常见病留在基层医疗机构诊治，轻度疑难复杂或急性期的常见病，由县级医院派专家现场指导基层医疗机构就地治疗；在县级医院完成难度较大的诊治且病情平稳后，转回基层医疗机构，县级医院原经治医生跟踪病人至基层医疗机构，指导后续治疗。受基层医疗机构技术条件限制难以诊治的，应转往县级医院诊治；县级医院确实无法诊治的，可由县级医院出具转院单向州级协议管理结构转诊。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州卫生健康委、州医疗保障局、州人力资源社会保障局）

（4）统一绩效考核，提高医疗机构服务效率。进一步完善绩效考核制度，使基层医疗机构人员由被动服务向主动服务转变，提高服务效率，保证基本公共卫生和基本医疗服务落实到位；县域医共体理事会采取日常考核与年终考核相结合等方式,对县域医共体内基层医疗机构进行考核，考核结果作为绩效工资总额分配的重要依据。乡镇卫生院对辖区内的村卫生室基本公共卫生服务数量及质量、药品零差率执行情况进行考核，考核结果与当年补助总额挂钩。建立家庭医生考核机制，将签约服务质量和效果纳入考核体系，并与家庭医生报酬挂钩。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州卫生健康委、州医疗保障局、州人力资源社会保障局）

（5）统一资源共享，提高资源使用效率。按照药品管理和“两票制”的相关规定，进行药品统一采购、管理和使用。医共体优先配备使用国家基本药物，确保下转病人诊治连续性用药需求。基层医疗卫生机构非基本药物配备使用的品种、数量和销售比例可提高到45%。鼓励在医共体内依托牵头医院建立医学影像中心、医学检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，实行大型设备统一管理，为医共体内各医疗机构提供一体化服务。在统一质控标准、确保医疗安全前提下，推进医共体内检验检查结果互认，减少重复检验检查。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州医疗保障局、州卫生健康委、州市场监管局）

（6）进一步发挥医保基金杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。对条件成熟的医共体，城乡居民基本医保可向医共体整体打包付费。通过不断扩大单病种付费和临床路径管理范围，提高医疗机构规范病种程序化治疗和疾病诊断相关分组能力后，积极试行DRGs支付方式，并根据试行情况逐步推广，不断减经患者就医负担。同时制定相应的考核方式，根据考核结果对付费进行结算，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州医疗保障局、州卫生健康委、州财政局）

（7）积极构建统一信息平台。充分发挥信息技术对医共体的支撑作用，结合建立人口健康信息平台，统筹推进医共体医疗机构管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案、电子病历的连续记录和信息共享，实现医共体内诊疗信息互联互通。医共体可以共享县域内居民健康信息数据，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理等服务。推动医共体成员单位依托信息平台建立远程医疗合作机制，开展远程视频会诊、远程病理及医学影像诊断、远程专家门诊等，探索实行远程医疗收费和支付政策，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。（牵头单位：各县<市>人民政府，配合单位：州卫生健康委、州财政局、州工业和信息化局、州医疗保障局）

（三）专科联盟

1．工作目标：（1）通过建立专科联盟，到2020年，每个县（市）级公立医院的省级临床重点专科在原有基础上至少增加2个，州级重点专科增加3个。（2）帮扶共建科室管理规范，外转病人逐年减少。

2．管理方式。由州妇幼保健计划生育服务中心、州皮肤病防治所、州级医疗质量控制中心、州级医院临床重点科室等具有专科特色的医疗机构与各成员单位签订专科联盟协议，制定专科联盟章程，建立有利于提升成员单位的专科疾病诊治水平的工作机制。

3．职责分工。州妇幼保健计划生育服务中心、州皮肤病防治所、州级医疗质量控制中心、州级医院临床重点科室等具有专科特色的医疗机构牵头，各级各类医疗机构参与，共同提出建设科室具体实施计划，有计划的派出专家团队在管理、技术、人员等方面进行指导。

4．工作任务。州妇幼保健计划生育服务中心、州皮肤病防治所、州级医疗质量控制中心、州级医院临床重点科室等具有专科特色的医疗机构以特色专科技术力量为支撑，通过派遣专家、专科共建、业务指导等形式，采取托管、合作等方式，促使优质专科医疗资源共享和下沉，着力提升解决专科重大疾病救治能力。

（牵头单位：州卫生健康委，配合单位：县市人民政府）

（四）健康联合体

突出“防大病、管慢病、促健康”的核心服务内容，以健康促进和健康管理为主要手段，大力推广应用慢性病健康管理适宜技术，推进医疗机构、公共卫生机构深度合作，持续提升各级医疗卫生机构健康管理能力和城乡居民自我健康管理意识。

1．工作目标：2019年底前二级以上综合医院开设慢性疾病防治门诊，建立健康管理中心。文山市、马关县、广南县、西畴县、麻栗坡县在乡镇卫生院建立慢性病管理中心和心脑血管救治站，到2020年全民健康素养水平达到16%，到2025年达到20%。

2．管理方式。州、县组建健康联合体，明确工作章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务。加强运行机制建设，完善质量控制和考核评估等管理制度。卫生健康、疾病预防控制中心、各医疗机构结合专业职能，发挥好协调管理、技术支撑作用。

3．职责分工。（1）主体单位：在“大健康”理念的指导下，加强重大疾病防治工作领导，全面加强慢性病健康管理服务，广泛深入开展健康教育促进，推进医疗卫生信息一体化等工作。制定绩效考核指标体系，实现“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。（2）成员单位：基层医疗卫生机构负责疾病初筛、信息录入、常见病治疗、转诊和健康管理；县级医院负责疑难病筛查干预和大病治疗管理；三级医院负责特殊疾病筛查干预和疑难重症治疗管理，落实逐级筛查、双向转诊、闭环管理等工作制度；疾病预防控制机构负责区域疾病预防控制、技术支撑、质量控制以及重点疾病的防治服务，大力开展健康教育，促进全人群健康素养水平持续提升。

4．工作任务。在各级政府领导下，加大重大疾病防治工作领导力度，围绕艾滋病、结核病、狂犬病等重点传染病实行专病专防，协同开展专项行动，落实“精准防控”；实施重点疾病筛查干预服务，重点开展脑卒中高危人群、心脑血管疾病、肿瘤等重点疾病筛查干预，实行早诊早治，降低发病率和过早死亡率；开展贫困人口大病精准救治，全面落实贫困人口罹患疾病的精准识别、精准分类、精准治疗措施；推行出院患者跟踪随访服务。按照“谁治疗、谁访视”的原则，对所有出院患者开展康复期健康指导随访服务；全面加强慢性病健康管理服务，二级以上综合医院设立健康管理中心，规范开展健康体检、健康评估、健康干预工作；开展慢性病防治干预服务，规范实施签约服务，落实基本公共卫生服务项目；广泛深入开展健康教育促进，建立健康生活方式指导员队伍；二级以上综合医院开设“健康大讲堂”，提升居民自我健康管理意识和能力。

（牵头单位：州卫生健康委、县市人民政府，配合单位：州扶贫办、州财政局、州市场监管局、州人力资源社会保障局、州医疗保障局、州工业和信息化局）

（五）远程医疗服务网络平台

1．工作目标。到2020年全州实现远程医疗“县县通”“乡乡通”，基层医疗机构服务能力大幅提升，老百姓就医成本大幅减低，县域内就诊率达90%以上。

2．管理方式。州级公立医院与各成员单位签订远程医疗协作网协议，建立有利于开展远程医疗服务的工作制度和服务条款。

3．职责分工。（1）州级会诊中心：具体负责完成县级及以下医疗机构提出的会诊、查房等申请，对不能完成的请求事项，由会诊中心向上一级医院进行申请。（2）县级会诊点：负责完成乡镇卫生院提出的申请，对不能完成的请求事项，由会诊点向会诊中心或者其他三级医院进行申请。（3）乡镇会诊站：向上一级医院提出远程会诊、培训、查房、手术带教等申请。

4．工作任务。州级公立医院建设远程会诊中心，县级医疗机构建设会诊点，乡级建设会诊站，打造州、县、乡互联互通的远程医疗服务平台，面向基层开展远程视频会诊、远程教学查房、远程影像、远程病理、远程病例讨论、手术示教指导、远程医学教育等形式多样的远程医疗服务项目，推行“基层检查、上级诊断”“上级制定方案、下级实施治疗”医疗模式。对下级提出的申请，属于急危重症的，需在2小时内完成，其他在24小时内完成。

（牵头单位：州卫生健康委、县市人民政府，配合单位：州财政局、州工业和信息化局）

五、工作要求

（一）加强组织领导。建立政府分管领导牵头，编制、财政、人力资源社会保障、医疗保障、卫生健康、发展改革、市场监管等部门负责人组成的领导小组，负责领导、协调区域内医联体建设工作。各县（市）、各牵头部门在本文件下发后的3月内制定具体方案，进一步细化完善政策措施和工作机制，确保医联体建设取得实效。

（二）明确工作职责。各县（市）政府要主动研究安排、加强政策对接、统筹协调推动医联体建设工作。州级有关部门分别负责推进医联体建设工作：卫生健康部门负责牵头推进医联体建设、加强医疗行业监管，州财政部门负责提供必要投入保障，人力资源社会保障部门负责指导实施薪酬制度改革，医疗保障部门负责医保支付制度改革、医保基金规范管理，市场监管部门负责药品质量监管，其余各有关部门按职责分工共同抓好医联体建设工作任务落实。

（三）加强督查考核。强化考核和制度约束，建立医联体牵头单位考核指标体系，重点将技术辐射带动、医疗资源下沉、疑难复杂疾病收治比例、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，督促牵头医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用。将考核评价结果作为财政安排补助资金、院长聘任、评优评先、绩效考核、医保资金支付等的重要依据。

（四）强化宣传培训。开展医联体相关政策全员培训，进一步统一思想、形成共识。充分发挥公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，构建有序就医格局。