遵义市汇川区巩固提升紧密型县域医共体建设实施方案(征求意见稿)

    按照《关于全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的指导意见》(国卫基层发〔2023〕41 号)和《省人民政府办公厅关于深入推进全省紧密型县域医疗卫生共同体建设的实施意见》(黔府办发〔2023〕20 号)《市人民政府办公室印发关于深入推进全市紧密型县域医疗卫生共同体建设的实施方案》(遵府办函〔2024〕10 号)文件精神,为巩固提升我区紧密型县域医疗卫生共同体(以下简称医共体)建设,加快构建优质高效的整合型县域医疗卫生服务体系,实现医共体内人员、财务、业务、药械、信息系统等统一管理,整体提升县域内卫生健康水平,特制定本实施方案。

    一、总体要求

    (一)指导思想

    以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的二十大及全国卫生健康大会精神,切实推动医药卫生体制改革,坚持“区强、镇活、村稳”的理念,加快推进医共体建设。以落实医疗机构间功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点,不断完善医疗机构组织管理模式、运行机制和激励机制,逐步建立完善目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制和引导机制,落实分级诊疗制度,实现医疗机构发展方式以医疗救治为中心向以人民健康为中心转变,做好人民全生命周期的服务。

    (二)基本原则

    1.政府主导,统筹规划。以“政府主导、上下联动、基层优先、共同发展”为基本原则,以促进基本医疗卫生服务公益性和可及性为目标,以优化医疗资源配置、提升基层医疗卫生服务能力为重点,以组建紧密型县域医共体为手段,打破区域内医疗卫生机构行政层级分割,在管理模式、运行方式、考核机制上求突破,建立区域管理统一、内部管理规范、资源分配合理、医疗层级分明的医疗服务体系。

    2.政策引领,权责明晰。厘清医共体建设权责利关系,制定政府办医、行业监管、医共体运行三张权责清单,政府办医主体责任不变,落实财政投入,切实维护公立医疗机构的公益性质,合理界定卫生行政主管部门的监督管理职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限、指导及监督管理。加强政府、行业、医共体的政策协同和管理协同。

    3.优化配置,医防结合。根据区域内医疗资源结构布局和群众健康服务需求,按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求,兼顾既往形成的合作关系,统筹安排医疗卫生机构组建医共体,落实防治结合要求,为患者提供健康管理、健康咨询、疾病预防、诊断、治疗、康复等连续诊疗服务,建立完善区域内医疗卫生机构间分工协作机制。

    4.整体联动,统筹推进。坚持“三医”(医疗、医保、医药)联动改革,发挥政策叠加效应,增强改革系统性、整体性、协同性,鼓励医共体内成员单位在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下,建立统筹人员调配、薪酬分配、医保支付等新机制,调动全区医疗卫生机构以及医务人员的积极性。

    5.资源下沉,提升能力。利用医共体汇集优质资源的优势,通过技术帮扶、人才培养、综合管理等手段,发挥对基层的技术辐射和带动作用。医共体内统一管理模式,发挥集约优势,推进区域医疗资源共享,提高医疗服务体系整体能力与社会效益。

    6.便民惠民,群众受益。坚持以人民健康为中心,创新工作机制,逐步实现医疗质量同质化管理,强化基层医疗卫生机构的“健康守门人”功能,方便群众就近就医,享受二级甲等医疗机构的诊疗、服务,解决基层看病难、看病贵问题,减轻群众负担,增强群众获得感,幸福感。

    (三)工作目标

    区域医疗卫生服务能力明显提升,医疗卫生机构开展的技术和项目不断增加,医疗卫生资源得到有效利用,区域外住院人次占比逐年下降。医防融合实施效果明显,慢病规范管理有效提升,区域居民健康水平明显提高。医保资金使用效益明显发挥,医疗卫生机构诊疗行为进一步规范,居民医疗费用负担合理控制。分级诊疗制度基本建成,到2025年,力争实现县域内就诊率达到90%,县域内住院人次占比达到80%以上。基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的有序就医格局全面形成。通过医共体建设,建成区域内统一的影像、心电、检验、病理、消毒供应等共享中心,进一步健全区镇两级医疗机构诊疗目录及信息化建设,提升人才设备配置、医疗服务水平、医疗质量安全等,医共体成效显现,分级诊疗体系基本建成。

    二、调整组建形式

    根据上级政策要求,结合我区现状,特将“以龙头代中心,中心代一般”的组建模式调整为以医共体总院为主体,构建 “1+15+N”型医共体,“1”为医共体总院(区人民医院),“15”为区中医医院、大连路社区卫生服务中心、上海路社区卫生服务中心、高桥社区卫生服务中心、洗马社区卫生服务中心、高坪社区卫生服务中心、董公寺社区卫生服务中心、山盆镇中心卫生院、松林镇中心卫生院、沙湾镇卫生院、泗渡镇卫生院、板桥镇中心卫生院、芝麻镇卫生院、毛石镇卫生院,“N”为各村卫生室,医共体内按照“人、财、物”统一原则实行集中管理。待时机成熟,汇川区疾病预防控制中心逐步参与到医共体建设中。

    保持“八个不变”。政府办医主体责任保持不变;财政投入保障机制保持不变;医共体成员单位法人资格保持不变;单位性质保持不变;基本功能定位保持不变;承担的主要工作任务保持不变;人员身份保持不变;人事关系保持不变。医共体组建后,区、镇两级医疗卫生机构设置、建制、法人资格和单位性质不变,但人、财、物统一整合到医共体内,实行区、镇一体化管理,镇(中心)卫生院和社区卫生服务中心负责其辖区内的村卫生室、社区卫生服务站的管理。

    三、运行机制及模式

    (一)统一行政管理和行政分管

    1.组建医共体理事会。理事长、副理事长、常务理事、理事由医共体总院提名等额选举产生,报送至区卫生健康局局长办公会、党委会会议研究决定,并报送至区委组织部备案。医共体理事会内部设置党政、财务(绩效)、业务、公共卫生、后勤管理五大中心,工作人员在系统内调剂,人事、工资等关系保持不变,负责医共体组建推进及日常管理,制定医共体成员单位的考核制度,任期目标责任管理制,采取医共体内医疗机构独立法人代表的紧密型架构。理事长办公会议是医共体行政、业务议事决策机构,由理事长召集并主持;重要行政、业务工作首先经理事会会议讨论通过后,提交区卫生健康局局长办公会、党委会会议研究决定。

    2.医共体基层分院人员任命。医共体成员单位的卫生院(社区卫生服务中心)的班子成员由医共体理事长提名,按照《汇川区股级干部管理实施办法》要求开展动议、考察、公示等程序,报区卫生健康局审批任命,并报区委组织部备案。

    3.各级医疗机构职能定位。区级医院重点承担急危重症患者的救治和疑难杂症向上转诊服务;基层医疗卫生机构提供常见病、多发病诊疗服务,重点为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者提供连续性医疗卫生服务,并按要求落实基本公共卫生服务,继续做好公共卫生、家庭医生签约服务。

    (二)统一业务管理。由医共体统一调配医共体内医疗资源,对分院的基本医疗和基本公共卫生业务工作进行统一管理。推动医共体内部床位、号源、设备的统筹使用,实现区域资源共享互认,提高现有资源的使用效率,为辖区群众提供一体化、同质化服务。推动医防融合,建立医共体内部对重点人群健康管理的分工协同,提供防治融合的高质量健康管理服务。

    (三)统一人员管理。根据“总量控制、动态调整、统筹使用”的原则,由医共体统一招聘、统一培训、统一调配。医共体内总院及分院在保持编制不变、所属单位不变的前提下,医共体统筹人员管理及使用(含混编混岗使用),专业技术人员在医共体内多点执业无需办理执业地点变更和执业机构备案手续。按照“区聘区管镇(办)用”原则,对总院和分院进行分类核定,总院要优先保障分院用人需要,为分院聘用合格的卫生技术人员。

    (四)统一财务管理。医共体内各成员单位在现有债权、债务归属不变,财政补偿政策和政府投入方式不变的前提下,对分院实施财务统一管理,承担具体医共体财务管理、成本管理、预算管理、会计核算、资产管理等工作。分院分设单独财务账户、独立核算及运营。加强医共体内部管理,自觉接受审计监督。

    (五)统一药械管理。医共体内探索设立“中心药房”并建设药械管理中心,对医疗卫生机构的药房管理、合理用药、药品采购、集中配送等执行统一管理,统筹开展医共体药事管理,提升服务管理效能,促进药品合理使用。制定医共体同一用药目录,推进处方有序流转,通过延伸处方,方便患者就近就医取药,确保下转病人等疾病诊治连续性用药需求,提升健康服务的质量和连续性。

    (六)统一绩效考核。根据“两个允许”(允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励)的要求,建立和完善汇川区医共体绩效考核评价体系。合理确定医共体工资总额和薪酬水平,充分发挥绩效工资的激励导向作用。总院按照坚持公益性、群众满意、优绩优酬、多劳多得的原则,制定与各分院实际相适应的绩效考核方案,要求突出岗位职责、医疗质量、服务质量、行为规范、技术能力、成本控制、医德医风和患者满意度等情况,将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称评聘以及个人薪酬等挂钩。注重向临床重点科室、业务能力强、成绩突出的一线医务人员倾斜。医共体总院和分院严禁与药品、耗材和检查检验收入等挂钩,严禁设置创收指标,优化医务人员收入,提高医务人员工作积极性。

    四、抓实“十项重点”工作

    (一)深化简政放权。将管理权、经营权、人事调配权和收入分配权等下放给医共体理事会,激发医共体运行活力、服务效率和发展动力。在不违反机构编制相关管理规定前提下,充分落实医共体在人员招聘、用人管理、内设机构,岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称聘用、医疗业务发展等方面的自主权。

    (二)提升医疗服务能力。通过城市医疗集团平台,加强以人才、技术、重点专科为核心的区级医院服务能力建设,加强区域胸痛中心、卒中中心、创伤中心、危重孕产妇救治中心、危重新生儿救治中心、中医诊疗中心建设,到2025年底,区人民医院市级临床重点专科建设达标,“五大”中心建设稳步推动。通过开展优质服务基层行活动和镇卫生院(社区卫生服务中心)等级评审等活动,全面加强基层医疗机构服务能力建设。鼓励医共体总院临床科室领办分院相应的科室或设立专家工作室,鼓励分院开展与能力相匹配的手术项目。实施乡村医生“镇聘村用”,以镇带村提升村卫生室服务能力。

    (三)理顺医疗服务比价关系。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则和控总量、腾空间、调结构、保衔接、强监管的路径,通过压缩药品耗材虚高价格和不合理使用、控制过度检查检验等方式腾出空间,动态调整医疗服务价格,逐步理顺医疗服务比价关系,并做好与医保支付、医疗控费和财政投入等政策的衔接,确保医疗卫生机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。

    (四)深化薪酬制度改革。落实“两个允许”政策,建立动态调整机制,合理确定医共体成员单位绩效工资总量和薪酬水平,提高基层医疗卫生技术人员待遇水平,保障家庭医生签约服务等工作。落实医共体内部薪酬分配自主权,建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制,并与药品、耗材和检查检验收入脱钩。医共体内部薪酬分配应重点向临床一线、关键岗位、紧缺人才、业务骨干、偏远乡镇、全科医生及基层医务人员倾斜。不断优化镇卫生院绩效考核方案,有效促进镇卫生院医疗服务能力持续提升,充分调动镇卫生院医务人员工作积极性,满足群众就近就便就医需求,力争实现基层就诊率达到65%的目标。探索医共体内分院主要负责人实施年薪制。

    (五)统筹药事管理。统筹开展医共体内药事管理,在优先采购使用基本药物、医保目录内药品的前提下,实行药品统一议价、统一采购、统一配送、统一结算,根据群众用药需要,按照优先使用基本药物的原则,重点下沉慢性病、特殊病及抗癌药物用药品种,满足家庭医生签约服务及分级诊疗工作需要。落实公立医疗卫生机构药品采购“两票制”,降低采购成本,保障供应。加强处方点评和药品临床综合评价,促进合理用药。

    (六)规范诊疗行为。区级医院全面推行临床路径,按照统一规范的病种路径,对照医院能够收治的病种目录,扩大实施临床路径管理的病种数目,确保病种数、病例数、入径率、出径率达到规定标准。对于医共体内上下级医疗机构协作诊疗的病种,要结合实际制定医共体内连续诊疗路径,实现诊疗服务的规范一致、连续衔接。强化医共体内医疗服务质量控制,建立统一的医疗质量评价体系,加强医疗卫生机构室内质控和室间质评,区域内医疗质量实现同质化。

    (七)实行病种分级管理。根据疾病复杂程度和医疗机构能力,制定分级诊疗病种目录。总院主要负责“100+N”病种以及重症患者收治,对医疗卫生单位提供技术帮扶,对区外实行集中转诊。镇卫生院(社区卫生服务中心)主要负责“50+N”种常见病住院、急诊转诊、接收下转患者康复。

    (八)发挥中医药独特优势。提升区中医医院中医特色诊疗和综合服务能力,与基层医疗卫生机构组建专科联盟,全面开展区镇村一体化服务。积极争取上级补助资金,推进镇卫生院(社区卫生服务中心)省级示范中医馆的建设,推广中医适宜技术和非药物疗法,开展健康养老、养生治未病、妇幼保健、慢病康复等中医药健康服务,探索开展慢性病中医药健康管理。

    (九)促进医防工作整体融合。建立以家庭医生为主体,全科、专科有效联动,医防有机融合的健康管理模式。做实基本公共卫生服务项目,扎实开展健康教育、重点人群健康体检、计划免疫、传染病防治等工作,加强慢性疾病健康管理,按要求落实公共卫生服务。

    (十)提高公共卫生应急处置能力。发挥医共体医疗资源和技术力量集中的优势,充分整合人员队伍、技术装备、医疗信息、物资储备等区域资源,建立联防联控机制,提高应急队伍能力,不断健全完善传染病监测预警机制,认真实施免疫规划,加强重大传染病防控,全面提高应对突发公共卫生事件的应急医疗救治和疾病防控能力。

    五、实施步骤

    (一)整体谋划,稳妥推进(2025年5月前)。切实把握好改革工作的推进力度,正确处理改革、稳定与发展的关系,突出整体推进与重点突破,强化公开透明和规范操作,通过系统谋划、细化政策、分步实施,积极、稳妥、有序推进紧密型医共体建设。

    (二)全面实施阶段(2025年6月-2025年10月)。完成紧密型医共体内部机构组建工作。制定细化工作方案,落实各项保障措施,稳步开展各项工作。

    (三)分析评估阶段(2025年11月-2025年12月)。由医共体建设专家组组织开展全区紧密型区域医共体建设工作分析评估,总结阶段性成效,研究解决运行过程中存在的实际问题。进一步完善相关机制,切实推进县域医疗卫生服务体系深化发展,确保紧密型区域医共体建设取得实效。

    六、工作要求

    (一)提高思想认识。医共体建设是完善医疗服务体系,逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍,让区域内所有医疗卫生机构成为服务、责任、利益、管理共同体,促进优质医疗资源上下贯通,带动提升基层服务能力,解决人民群众看病就医问题。全区各级各部门要进一步提高认识、转变观念,大胆探索、勇于创新,坚持用改革开放的眼光和态度看待紧密型医共体建设,突破体制机制约束,提供相应的政策支撑和保障。

    (二)加强组织领导。全区各级各部门要切实加强组织领导,把医共体建设作为实施乡村振兴战略、深化区域医药卫生体制综合改革和推进惠民工程的重要内容,做好顶层设计,完善配套政策,制定任务清单,创新体制机制,建立部门协调推进机制,相互支持、密切配合,落实工作责任,全面推进医共体建设。

    (三)明确目标责任。各有关单位要严格按照实施方案,将医共体建设工作与区级医院综合能力提升、基层服务能力提升等工作相结合,根据目标任务和时间进度,落实目标责任制,及时研究解决工作中遇到的困难和问题,完善配套政策,建立长效机制,层层压实工作责任,扎实稳步推进各项工作。要将紧密型区域医共体建设纳入区委、区政府重点督办事项,加强跟踪问效。

    (四)落实部门职责。有关部门要加强沟通协作和互联互动,及时出台配套政策,保证改革措施有效落实。区卫健局负责加强对医共体建设工作监督指导,协调解决医共体建设中的困难和问题,在编制管理方面要严格执行机构编制有关管理规定,并将落实情况报区委编办备案管理;区委宣传部加强对医共体建设工作的宣传报道,营造广泛支持的氛围;区财政局负责落实与医共体相适应的财政投入和补偿激励政策;区医保局负责对医保基金使用情况进行全程监管,医疗服务价格调整和参保居民待遇落实,推进医保支付方式改革,规范药品耗材招采;区人社局负责完善与医共体相适应的人事和薪酬制度,建立与医共体建设相适应的激励政策;区市场监管局负责药械质量的监管工作;区审计局负责指导区域内医疗卫生机构经济责任审计和资产管理。

    (五)加强督查评估。全区各级、各部门要加强对医共体建设的指导与管理,通过调研、专项督查、定期评估等方式,及时掌握工作进展情况,指导、督促工作有序推进。一是外部评价。区卫健局牵头,区委编办、区财政局、区发改局、区医保局、区人社局共同制定医共体绩效监测指标体系,建立与医共体组织方式、运行模式相匹配的考核办法,严格落实责任制和问责制。开展医共体年度绩效评价考核,考核结果与财政投入、医保支付以及领导干部薪酬、任免和奖惩等挂钩。二是内部考核。医共体完善内部考核管理,考核结果与医务人员岗位聘用、职称评聘、薪酬待遇等挂钩。健全医疗质量安全管理制度,落实医疗费用增长调控机制,推广临床路径管理。三是行风监督。区卫生健康局要加大行业腐败和作风问题整治力度,严厉惩治收受“回扣”“红包”等违纪违法行为,建设清廉医院。

    (六)强化宣传引导。全区各级、各部门要充分发挥各类媒体作用,组织开展医共体建设目的、意义和政策措施的宣传工作,充分调动广大人民群众和医务人员参与改革的积极性和主动性,引导群众逐步转变就医观念和习惯,凝聚社会共识,全力争取广大群众和社会各界对医共体建设工作的理解与支持,为改革平稳顺利实施营造良好舆论氛围。

遵义市汇川区卫生健康局

2025年5月21日